Jean Rivero et Jean Waline, Droit Administratif, Paris: Dalloz, 2006, p.70。

（三）基于区域合作思维法院应持的态度 1.法院对行政规范性文件应持的态度 行政规范性文件是否拘束法院对民事诉讼证据的审核和认定？最高法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第6条规定：对于法律、法规、法律解释或者司法解释以外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。在纠纷进入司法的情况下，法院应保障协商条款的实施和区域合作机制的运行。

确认经许可的养殖户具有合法养殖权，所养殖水产系合法权益。对于养殖证所许可范围养殖的水产系合法权益，当事人并无异议。摘要:  在中央与地方事权和财权分立的背景下，地方行政机关是辖区地方利益的主体，实施有关行政行为应符合正当程序，与相邻地方行政机关协商一致。它们的有些文件，名为指导而实际内容却是强制性的。否则，基于地方行政机关均为本地方利益主体的认识，受害人所在地渔业主管部门就存在自己当自己案件法官的嫌疑。

[30] 参见《湖北省武汉市中级人民法院（2014）鄂武汉中民二终字第00907号民事判决书》。[19] 参见叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2014年版，第81-93页。[2]据笔者所阅，最早将宪法中党的范围明确地界定为党中央的，大概就是项淳一了。

但长期以来，在认识和实践中，究竟谁才能代表党，是存在不少模糊和混乱的，领导立法工作的主体就是一例。这是对新的历史时期党如何领导立法工作规定得最详细具体的一个文件，在立法包括依法治国的整体事业中，处于牵一发而动全身的地位，对进一步加强党的领导，做好立法工作，必将产生深远影响。但现在的实践中，一部法立项或者进入审议程序后，各级党组织领导的方式并不一致，缺乏统一规范。注释: *本文系作者担任首席专家的研究阐释党的十八届四全会精神国家社科基金重大课题《健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究》（项目编号：14ZDC009）的阶段性成果。

那么，党对立法工作的领导，能否排除路线领导？恐怕不能。这是十分重要的内容，但实践中，当党委的主张与有关国家机关依照宪法法律的规定行使立法权发生冲突时，怎么办、？ 比如，在有立法权的地方人大常委会会议上，一定数量的常委会委员，依照地方组织法等法律法规赋予的职权，提出立法规划和立法计划之外的立法议案，但同级党委不同意提案，党委强调党的领导，人大常委会委员强调要依法行使职权，两者发生冲突，怎么办？这种情况下，如果人大常委会委员坚持要依法行使提案权，如何做好党领导立法工作程序与立法程序的对接？ 比如，政府实行首长负责制，它的行政首长如果同时担任党组书记，制定行政法规规章时，就不存在党委与政府的冲突问题。

党员代表委员，在立法过程中要通过自己的思想、观点和言行，体现他们比非党员代表委员先进，进而影响非党员代表委员，让非党员代表委员自觉自愿地接受党员代表委员的立法意见和主张，而不宜简单地靠党员代表委员在人大及其常委会组成人员中占绝对多数和党内纪律约束进行投票，来实现党在立法中的主张。比如，党委主要负责人亲自领导三类立法工作的意见，是否应当先经党内讨论和作出决定？如果党内没有或者来不及讨论决定，党委主要负责人能否代表党委对立法工作中出现的紧急重大问题亲自过问？比如，党委主要负责人对领导立法工作的意见与党委内部其他负责人的意见不一致，怎么办？他的第一责任人的职责又如何体现？再比如，由于党委主要负责人在党委中的重要地位，其他党委负责人出于各种考虑，可能不对主要负责人领导立法工作的主张发表不同意见，在这种情况下，党对立法工作的领导又如何体现民主决策集体领导的性质？ 还需要进一步讨论的问题是，如何看待党委负责人包括党中央主要领导人个人在领导立法工作中的作用？这实在是一个特别重大的问题。在中央一级，哪些主体能够代表党领导立法工作，党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会，当然可以代表党领导立法工作，但是，党的总书记、其他中央政治局常委、中央政治局委员等中央领导人个人，能否代表党领导立法工作？全国人大常委会以及国务院的党组能否代表党领导立法工作？在地方，立法法修改后，除了省一级的地方有立法权外，还有280多个设区的市都获得立法权，那么，一个省委书记、设区的市的市委书记以及省、市的党委常委个人能否代表党领导立法工作？还有，在中央和地方，党委的办公厅（室）、组织部、宣传部等工作机关能否代表党领导立法工作？以上这些都是需要明确规范的重要问题，否则，就会给党领导立法工作带来很多困境和不顺。在我国，党中央主要领导人以及地方党委主要负责人在领导立法工作中所发挥的作用，十分关键，十分重要。

在这一情况下，党领导立法工作，两个集体形成的意见主张，多半情况下是一致的，但也有可能是不一致的，一旦发生了不一致甚至相互冲突的情形，有人对决策人数的比例提出质疑，怎么办？ 第四，如何认识处理党内民主决策集体领导与发挥地方党组织主要负责人作用的关系？意见在强调党对立法工作实行民主决策集体领导的同时，又明确要求，有立法权地方的党委要建立健全领导立法工作责任制，党委主要负责同志要履行领导立法工作第一责任人职责，做到三亲自，即：重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调。把党领导立法工作的主体范围明确了，就可解决谁才可以代表党领导立法的问题，把党领导立法工作的性质明确了，就可以保证立法工作沿着正确的道路前进，把党领导立法工作的方式明确了，就可以正确处理党与国家机关在立法工作中的关系，把党内民主决策集体领导的程序明确了，就可以保证党内形成的领导决策的正确，把党委领导立法与人大及其常委会主导立法的关系处理好了，就可以保证党的主张顺利通过法定程序上升为国家意志，把党领导立法与保证国家机关依法行使职权的关系处理好了，就可以保证党在宪法法律的范围内活动，做好党内法规与国家法律的衔接协调。对于要不要制定一部法律，中央把关很严，而在确定制定或修改一部法律后，中央的把关是原则性的。彭真为什么不传达透露中央讨论的意见呢，就是担心一传达中央的讨论情况，就可能产生一种先入为主的导向，让大家觉得，中央都有了意见，就不再发表不同意见了。

而党对立法工作的领导，又是以党中央和中央办公厅印发的三个重要文件为依据的。三个文件中，特别重要的是2016年2月党领导立法工作的意见（以下简称意见）。

主持制定这部宪法的彭真，在宪法制定后的不同场合，对这个范围的表述也不尽一致，从党中央到国营工厂的党委，都包括在内。第八，党领导立法工作，需要高超的政治智慧和政治艺术。

将党对立法工作的领导，定性为主要实行政治领导即方针政策领导，符合党的宗旨和人民代表大会制度的要求，但仍然有几个问题需要研究回答： 第一，这种政治领导是不是必须服从？现在，实践中对党领导立法工作，有一种看法，就是人大及其常委会立什么法、什么时候立法，在一部法中规定什么内容，只要党组织及其领导人、负责人提出了意见，人大及其常委会就必须服从，认为只有这样，才能确保将党的主张上升为国家意志。党对立法工作的领导当然也包括政治、思想和组织的领导，但立法是一项非常特殊的工作，党领导这项工作的特殊性在哪里呢？对于这个问题，彭真在1979年向中央的报告中没有直接点明，但他在具体工作中将党对立法工作的领导，界定为政治领导。而对于立法中的重大问题，有立法权的人大及其常委会在立法过程中召开座谈会、论证会、听证会以及采取其他形式向各方面征求意见，也是必经的法定程序。但是，又有一种观点认为，党的领导，要靠它的路线方针政策的正确来实现。现在的问题是，如果将党对立法工作的政治领导理解为必须服从，与立宪的原意显然有差距，但如果将党的领导理解为正确的方针政策的领导，那么，在党的方针政策还没有经过实践检验是否正确时，如何在实践中具体地理解和执行党对立法工作的领导？能否要求立法机关无条件地服从呢？ 第二，如何理解方针政策？日常工作中，我们习惯说党对立法工作实行方针政策的领导，但细究下来就发现，有不少问题长期以来似乎没有引起思考重视。但是，在参与起草的多个部门中，很可能有党委的办公厅、研究室、组织部、宣传部等工作机关，那么，在起草中，党委的这些机关及其工作人员能否起领导作用？如果可以起领导作用，又以什么名义和程序实行领导？这种领导是对人大及其常委会的工作机构还是对人大及其常委会这一权力机关的领导？如果党委的机关和人员在这一过程中起领导作用，还能不能说人大及其常委会在立法中发挥主导作用？ 再举一例：如果地方党委主要负责人对人大常委会工作机构的立法辅助文件做出批示，然后，工作机构通过人大常委会内部的运转环节，将这一批示通过法定程序上升为地方性法规的内容。

为不折不扣地贯彻落实意见，有关方面应尽快研究和解决党在领导立法工作中可能面临的若干重要问题。以重大决策征求意见为例：党的十八大以来，各级党委都在建立健全党内重大决策的征求意见制度，十八届六中全会强调，党的各级组织对重大决策和重大问题，应该采取多种方式征求党员意见。

而人大及其常委会常常是几十人甚至几百人、上千人的审议表决，两者的决策都是民主决策，但相比下来，党内显然是少数人的决策，人大及其常委会是明显多数人的决策。第三，如何看待党内决策与国家机关特别是立法机关决策中的人数比例关系？党内对重大立法问题进行决策，一般是党委常委的几个人或者十几个人进行决策，要拿到党委全体会议上进行决策的问题是很少的。

这与党的十八届四中全会精神是完全一致的。制定1982年《宪法》的历史表明，这部《宪法》规定的几乎所有重大事项，都是邓小平这位伟大历史人物领导拍板决定的。

应当说，意见提出的这些领导方式，有现实针对性，十分必要，但在实践中如何把握，仍然有一些问题需要研究：一是，党明确立法工作中重大问题的范围和方式是什么？二是，立法中哪些具体类型的重大体制和重大政策调整，需要由党中央和有立法权地方的党委讨论决定？三是，对于重大体制和重大政策调整，党内何时讨论决定，是在立法之前还是在立法过程中，是先一锤定音，还是在立法过程中出现分歧意见之后再讨论决定？四是，对党内讨论决定的结果，立法机关特别是人大及其常委会是否还可以在审议中提出不同意见？如果出现了倾向性的不同意见，怎么办？如果社会上也出现倾向性不同意见，怎么办？五是，党中央和有立法权地方的党委协调解决重大立法争议，这种协调是超脱性、程序性的协调，还是可以直接表明立场，对重大立法争议的具体内容拍板决定？ 四、党内如何坚持民主决策集体领导 上一问题说的是党在外部对有关国家机关修改宪法、制定和修改法律法规规章的领导方式，那么，党组织在内部如何形成领导立法工作的决策呢？这是一个极为重要的前提性问题，因为只有党组织在内部形成的决策是正确的，才能保证其对立法工作领导的正确。举一例：实践中，我们习惯于将人大的专门委员会和常委会法制工作机构组织有关部门起草法律法规草案，视为人大及其常委会主导立法的重要方面。六、党领导立法工作与国家机关依法行使立法权是什么关系 意见提出，党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，不允许随意干预甚至替代立法活动，要做好党领导立法工作程序与立法程序的对接，不允许以党内程序代替立法程序。[1]但是，除了党中央以外，其他的各级党组织和个人又以什么名义才能实行领导呢？项淳一的解释是，当然，党的组织和个人在执行党的正确的路线和政策时，他是整个党的一部分，是代表党的。

由于地方党委主要负责人是班长，在党委中居于关键地位，发挥关键作用，如何处理好他履行领导立法工作的第一责任人职责与党委民主决策集体领导的关系，就有一些问题需要研究。坚持党对立法工作的领导，是不能动摇的政治原则党对立法工作的领导，在不同的历史时期，有不同的方式和特点。

路线方针政策符合国情和实际，得到社会认同和群众拥护，正确反映了社会发展方向，再通过法定程序上升为国家意志，就是水到渠成之事。意见提出，把党的领导贯彻到立法工作全过程，没有提各方面，与四中会全会的表述有区别。

以上所述，归结起来，是要我们研究回答党委领导立法与人大及其常委会主导立法两者之间的根本性关系。第六，党领导立法工作，应当依靠党内高度民主、高度科学的决策程序，只有这个决策程序比国家机关的决策程序先进发达，才能保证党委决策的结果先进于国家机关的决策结果，从而顺利实现对立法工作的领导。

第二，党领导立法工作，要靠党的路线方针政策的正确。这两种方式中，前者是指，要不要制定一部法律，事前需要报请中央审批，而后者是指，已经确定要制定或修改一部法律了，须将法律所解决的主要问题报请中央原则批准。一个典型事例是，82年《宪法》修改时，中央政治局开了八次会议讨论酝酿修改《宪法》。按照意见的要求，要把党的领导贯彻到立法全过程，党明确立法工作中的重大问题，党中央和有立法权地方的党委要讨论决定立法涉及的重大体制和重大政策调整，协调解决重大立法争议。

[3]这就把正确放到出发点和落脚点的位置。中央在原则批准法律草案，包括提出《宪法》修正案建议后，也仍然十分注意吸收各方面的的意见。

第三，除了方针政策之外，是不是还有其他的领导？如何去理解方针政策之外的领导？这有两个问题：一是，如前所述，实践中，各级党的组织及其领导人或者负责人在党的方针政策之外对立法施加的影响应当受到重视并予以规范。[3]参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1997年版，第103页。

习近平总书记在党中央领导立法工作中处于核心地位，有立法权地方的党委主要负责人在领导地方立法工作中处于第一责任人地位，这是做好立法工作必须坚持的重要政治原则。八、结语 做好党对立法工作的领导，是一项系统、复杂的工程，只有把上述重要的前提性问题研究解决了，党对立法工作的领导才能纲举目张。